Ako sme zvládli núdzový stav z právneho hľadiska
V úvode článku si krátko popíšeme krízové situácie, ktoré predpokladá ústava. Opomenutá teda bude mimoriadna situácia, ktorá trvá aj po skončení núdzového stavu. Následne sa budeme venovať núdzovému stavu a vybraným paradoxom a problémom spôsobu jeho realizácie na Slovensku v súvislosti s pandémiou COVID-19. Vystopované sú pritom niektoré trendy v práve a politike, ktoré sa ukázali pri riešení pandémie. Právnická presnosť v citáciách právnych predpisov a v pomenovaniach orgánov ustupuje v článku čitateľskému komfortu.
Suverén je ten, kto rozhoduje o kríze
Ako už bolo spomenuté, orgán, ktorý má právomoc rozhodnúť o tom, že nastala nejaká krízová situácia, má veľkú moc. Jeden z najznámejších nemeckých právnikov minulého storočia, Carl Schmitt, ktorý v istom zmysle drukoval nacistom, dokonca považoval za skutočného suveréna v štáte práve toho, kto vyhlasuje a rieši výnimočné situácie. V krízovej situácii sa totiž menia bežné ústavné pravidlá hry.
Na úrovni našej ústavy, respektíve ústavných zákonov sú odlíšené štyri úrovne krízy, a to vojna, vojnový stav, výnimočný stav a núdzový stav. Pri vojne je možný najväčší zásah do práv obyvate ľov a obyvateliek, akoby najväčšie suspendovanie bežných pravidiel ústavy. Pri núdzovom stave je zásah najnižší, stále však rozsiahly. Ostatné situácie sú na ich pomedzí.
Vojnu, na jednej strane škály tak vyhlasuje prezident na základe mandátu od parlamentu, núdzový stav na druhej strane škály vyhlasuje vláda sama, a to aj vtedy, ak došlo alebo bezprostredne hrozí, že dôjde k ohrozeniu života a zdravia osôb v dôsledku pandémie.
Ústavný zákon, ktorý tieto stavy reguluje, okrem iného zdôrazňuje, že každá situácia sa má spravovať pravidlom nevyhnutnosti. Teda napríklad núdzový stav má trvať iba nevyhnutný čas a má byť vyhlásený v nevyhnutnom rozsahu. Aj opatrenia na jeho sanovanie by mali zasahovať do práv len nevyhnutne, teda v čo najmenšej miere pre dosiahnutie cieľa. Tu však štátnym orgánom môžeme dať istú licenciu na voľbu vhodných opatrení. Kritérium nevyhnutnosti je poistkou proti expanzii moci, aby ten Schmittovský suverén nebol absolútnym vládcom.
Zároveň, aby napríklad vláda nezneužila svoju právomoc vyhlásiť núdzový stav, alebo aby rozhodnutiami v rámci neho neporušovali ústavu, kontrola vyhlásenia núdzového stavu a opatrení vlády bola zverená ústavnému súdu. A to v špecifickom superrýchlom type konania. Proces ale nemôže odštartovať „obyčajný človek“, iba orgány, ako prezidentka, najmenej 30 poslancov národnej rady, vláda sama a generálny prokurátor.
Ako jednotlivci, do ktorých práv sa zasiahne núdzovým stavom sme tak pre rýchlu nápravu odkázaní opäť na orgány štátu, prípadne na konvenčné dlhé konania. Žiadny orgán počas pandémie COVID-19 napriek pochybnostiam o ústavnosti opatrení verejnej moci návrh na ústavný súd nepodal.
Noc na Karlštejne – vzdať sa trónu
Celý doterajší náčrt by bežne v čitateľovi alebo čitateľke spôsobil obavu z rozpínavosti vládneho kabinetu. Ústavný zákon totiž mierne nejasne, ale zdá sa, že predsa len práve vláde Slovenskej republiky, dáva právomoc napríklad uložiť pracovnú povinnosť výkonu zdravotnej starostlivosti a iné pracovné povinnosti, obmedziť vlastnícke právo k nehnuteľnostiam, ak je to potrebné pre záchranné služby, zakázať vychádzanie či zakázať vstup na isté územie, obmedziť právo sa zhromažďovať, obmedziť právo na slobodu prejavu na verejnosti, zakázať uplatnenie práva na štrajk a mnohé ďalšie.
Tu sa však stretávame s paradoxom nášho domáceho riešenia pandémie. Vláda sa jednoducho absolútnej väčšiny svojich právomocí aktivovaných núdzovým stavom nechopila. Vláda nechala o mnohých veciach, ktoré boli v jej výhradnej kompetencii, minimálne vo verbálnej rovine, rozhodovať ústredný krízový štáb. Ten je však podľa zákona o riadení štátu v krízových situáciách iba koordinačným orgánom. Teda nemá rozhodovať alebo nariaďovať, ale iba koordinovať činnosť iných orgánov, aby boli postupy orgánov zosúladené, a aby takpovediac ľavá ruka štátu vedela, čo robí pravá. Ústredný krízový štáb teda nemohol prijímať rozhodnutia, ktoré by niekoho zaväzovali a vláda na neho takú právomoc nemohla preniesť. Právny základ na rozhodovanie museli mať orgány, ktoré mal ústredný krízový štáb koordinovať, v samostatných zákonoch, ktoré regulovali ich činnosť.
Zároveň o mnohých opatreniach na riešenie pandémie, ktoré mali plošný rozsah a mali byť výsledkom vládnej stratégie, nechala vláda rozhodovať iné orgány verejnej moci, ako napríklad Úrad verejného zdravotníctva.
Teda zatiaľ čo napríklad tzv. štátna karanténa mala v Českej republike právny základ priamo v krízovom opatrení vlády, u nás bola nariadená ako karanténne opatrenie Úradu verejného zdravotníctva na predchádzanie ochoreniam podľa zákona o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia. V Českej republike teda o karanténe materiálne rozhodla vláda, u nás iba úrad. K problému s právnym základom niektorých opatrení sa ešte dostaneme, vráťme sa ale k širšej perspektíve, v ktorej vláda toto vzdanie sa moci prezentovala za cnosť – nerozhodujeme my politici, ale experti, teda tí, ktorí rozhodovať v takýchto situáciách majú.
Politické vs. expertné rozhodovanie
Možno aj ako reakcia na ideologické pozadie minulého režimu a jeho realizáciu sa u nás, ale nielen u nás, vytvorilo falošné pnutie medzi politikou a odbornosťou. Akoby politické rozhodovanie bolo opakom expertného a naopak. Následne sa vytvoril dojem, že odbornosť v nejakej oblasti je najlepšou kvalifikáciou na politickú funkciu. Akoby politika nebola povolaním so samostatným potrebným súborom vedomostí a zručností. Tak ako v práve odlišujeme politické otázky od právnych otázok, všeobecne môžeme rozlišovať politické a expertné otázky. V dvojičke politické vs. právne sú politickými otázkami tie, ktoré nemajú jedinú správnu odpoveď, lebo inú odpoveď poskytne ľavicový liberál, inú pravicový konzervatívec a podobne (či už dané delenia platia alebo nie). Právnymi sú tie otázky, na ktoré, zjednodušene povedané, právny poriadok poskytuje jedinú odpoveď. Politickou otázkou je tak napríklad otázka, akú výšku má mať minimálna mzda. Právnou je otázka, či minimálna mzda je zlučiteľná s ústavnými hodnotami. Na politické otázky má odpovedať politický orgán, typicky parlament. Ten na to totiž získal demokratické oprávnenie od voličov a voličiek. Na právne otázky má odpovedať expertný orgán, teda typicky súd.
V lekárskom žargóne hádam možno pnutie politické vs. expertné prerozprávať na príklade informovaného súhlasu či informovaného rozhodnutia. A to aj s vedomím toho, že skutočný informovaný súhlas sa v reálnom živote v podstate nezabehol a stal sa formalitou „navyše“. Klient alebo klientka sa majú autonómne, akoby politicky, rozhodnúť podľa hodnôt, ktoré preferujú, medzi alternatívami liečby ponúknutými lekárom alebo lekárkou. Lekári a lekárky majú expertnú autoritu. Klienti majú autonómiu, teda oprávnenie rozhodovať o sebe na základe nimi preferovaných hodnôt. Ak použijeme tento štýl myslenia v dvojičke politické vs. expertné v kontexte pandémie, môžeme sa spýtať, či existuje jedna správna stratégia vysporiadania sa s pandémiou. Ak neexistuje, ale existujú rôzne prístupy, ktoré balansujú mieru rizika šírenia vírusu, mieru obmedzenia ľudských práv, atmosféru v spoločnosti, predpokladané ekonomické náklady a podobne, potom je aj otázka, či má alebo nemá existovať plošná štátna karanténa otázkou politickou. Má byť teda rozhodnutá politickým orgánom. Práve ten má na takéto rozhodnutie legitimitu od ľudu. Práve ten, a to je tiež kľúčové, môže niesť za rozhodnutie zodpovednosť. Takto sú z dobrých dôvodov postavené aj predpisy krízovej ústavy. Preto nechať rozhodovať o plošnej štátnej karanténe Úrad verejného zdravotníctva je zbavením sa zodpovednosti za politické rozhodnutie. Politické rozhodnutie má byť samozrejme založené na odborných poznatkoch, ale presahuje ich. Je vo svojej podstate hodnotové. Podobne je to s postavením ústredného krízového štábu. Ten má koordinovať iné orgány a prípadne radiť, nie nahrádzať rozhodovanie vlády.
Aj preto, že vláda sa v mnohom vzdala svojich úloh v núdzovom stave, samotné jeho ukončenie neprinieslo verejnosťou očakávanú výraznú zmenu. Väčšina opatrení obmedzujúca naše práva totiž nepochádzala od vlády. V jednom prípade dokonca došlo k stretu medzi vládnym zákazom zhromažďovať sa, vydaným bez časového obmedzenia pred Veľkou nocou, a opatrením Úradu verejného zdravotníctva, ktoré pri uvoľňovaní povolilo napríklad aj bohoslužby, ktoré sú však výkonom zhromažďovacieho práva. Rozvoľňovať vládny zákaz však hlavný hygienik nemá.
Legalita
Ak by sme aj udržali tvrdenie o dostatočnom právnom základe plošnej karantény, veľmi ťažko by sme ho udržali pri zákaze vstupu cudzincov na územie Slovenskej republiky. Totiž, zákaz vstupu cudzincov mal byť podľa zverejnených informácií výsledkom rokovania Ústredného krízového štábu, ktorý bol premenený na inštrukciu pre policajný zbor. Ani krízový štáb ani policajný zbor však nemôže takpovediac uzavrieť hranice. Vláda argumentovala tým, že zaviedla kontroly na hraniciach. Kontrola na hraniciach je však niečo iné ako uzatvorenie cez zákaz vstupu cudzincov. Opäť len pre porovnanie uveďme, že v Českej republike rozhodla o zákaze vstupu cudzincov a o výnimkách tohto vstupu sama vláda. Právny štát je definovaný ako vláda pravidiel, nie ľudí. Vláda pravidiel je zabezpečená vtedy, ak rozhoduje ten, kto je oprávnený rozhodovať a koná spôsobom, akým mu prikazuje právo. Princíp legality je preto pre právny štát kľúčový. V právnom štáte ide vždy o proces, nielen o výsledok. Účel nikdy nesvätí prostriedky. Ak sme teda v núdzovom stave ustúpili od legality, vládli nám nie pravidlá, ale ľudia. Vláda ľudí je ale vládou (svoj)vôle, ktorá sa skôr či neskôr stane zlomyseľnou aspoň k niektorým častiam obyvateľstva. Vláda ľudí je vlastne život v neistote. Touto poznámkou sa dostávame k poslednému z problémov núdzového stavu, na ktoré tu bude poukázané. Ostávajú však mnohé ďalšie. Napríklad aj u nás aspoň čiastočne diskutovaná otázka práv spojených s pôrodom v čase pandémie, otázka rodovo podmieneného násilia, otázka miery vplyvu ekonomických následkov pandémie na jednotlivé skupiny obyvateľstva, atď.
Účel nikdy nesvätí prostriedky. Ak sme teda v núdzovom stave ustúpili od legality, vládli nám nie pravidlá, ale ľudia. Vláda ľudí je ale vládou (svoj)vôle, ktorá sa skôr či neskôr stane zlomyseľnou aspoň k niektorým častiam obyvateľstva. Vláda ľudí je vlastne život v neistote.
Právo nie je chytráctvo
V cieľovej rovinke deväťdesiatich dní od vyhlásenia núdzového stavu vznikli úvahy o možnosti jeho predĺženia, hoci to ústavný zákon nepredpokladá. Prezentovaná bola aj alternatíva jeho okamžitého opätovného vyhlásenia, hádam s minútovou prestávkou. Akoby právne pravidlo ústavnej úrovne bolo len formalitou, ktorá sa dá maličkým trikom oklamať. Akoby šikovnosť právnikov a právničiek mala spočívať práve v ukazovaní cestičiek na obchádzanie zákonov a ich pointy. Pointou časového limitu deväťdesiatich dní na núdzový stav naštartovaný jednou situáciou je opätovne ochrana pred jeho zneužitím. Skutočný kľúčový limit je nevyhnutnosť. Ak je ústavný zákon zle napísaný a nerieši pandémie dostatočne, je potrebné ho zmeniť, nie obísť.
Právnici a lekári
Snahy o predĺženie núdzového stavu však možno vnímať aj ako dobre mienené. Podobne ako rady niektorých odborníkov z oblasti medicíny v začiatkoch pandémie. Profesor Krčméry z ústredného krízového štábu napríklad tvrdil, že by bolo dobré, ak by bol vyhlásený nielen núdzový, ale až výnimočný stav, hoci právnici vedeli, že podmienky na jeho vyhlásenie zďaleka nie sú splnené. Mnohé opatrenia, ktoré sú veľmi šetrné k ochrane života a zdravia, sú ale zároveň veľmi invazívne pre slobodu. Právo sa v podstate snaží balansovať život a zdravie s mnohými inými ústavnými hodnotami. Sloboda, autonómia, a spolu s ňou dôstojnosť a rovnosť, sú v istom zmysle pre právnikov a právničky kompasom. Preto sa niekedy právnické povolania dostávajú do názorového stretu aj s lekármi a lekárkami. Tí sú totiž vo svojom povolaní orientovaní na ochranu ústavnej hodnoty života a zdravia. Právo na život a právo na zdravie podľa ústavy a medzinárodných zmlúv však nie sú absolútne. Právo na integritu vo verzii zákazu mučenia, neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestu ale absolútne je. Právo teda, možno pre lekárske povolania kontraintuitívne, niekedy uprednostňuje slobodu pred životom a chráni viac dôstojnosť než život.
Možno v takomto inom prednastavení a vo vyššie popísaných trendoch je možné vidieť základ nesúhlasu v tom, či sme pandémiu skôr zvládli alebo nezvládli. Z právneho hľadiska nemôžeme byť úplne spokojní.
Mgr. et Mgr. Lucia Berdisová, PhD., LL.M
Autorka pôsobí na Ústave štátu a práva SAV a je členkou Katedry teórie práva a ústavného práva Právnickej fakulty Trnavskej univerzity v Trnave.
Príspevok vyšiel v Lekárskych novinách (jún 2020, s. 2). Publikované so súhlasom autorky.
foto: Trnavská univerzita/Barbora Likavská, archív L. Berdisovej, Unsplash
Chcete študovať právo? Pozrite si informácie pre uchádzačov.
Prečítaje si tiež:
Rastislav Maďar: V stávke bolo príliš veľa, aby sme riskovali
Martin Rusnák: Z pandémie COVID-19 sa stala zo dňa na deň senzácia
Marek Majdan: Získaním kolektívnej imunity dostaneme nákazu pod kontrolu
Ondrej Kaščák: Je aj hospodársky dôležité udržať školskú dochádzku
Anketa: Ako chcete spomínať na obdobie života s novým koronavírusom?
Fakulta zdravotníctva otvára Inštitút pre globálne zdravie a epidemiológiu
Trnavskú univerzitu môžete sledovať aj na sociálnych sieťach. Ďakujeme!
